[8]而随着我国行政法治进程和行政法学研究的不断深化，不论是一般基础理论还是特别部门法理论都日臻完善，初步形成了完善的行政法学理论体系[9]，这为行政法典编纂的条件成熟提供了基础。

（2）权力混合与不同权力之间通过合作达成共同目标的实践需求有关。在学理上，授权目的、事项、范围、限度的明确性，被视为授权明确性原则的主要内容。

在这样的权力结构中，授权就不会像在西方权力分立体制下那样被视为例外，相反却具有宪法基础和宪制空间。2.局部与整体的反思性平衡功能。在西方分权体制下，授权由于牵涉到立法与行政关系的变动，一开始就是被置于权力配置的视角下来讨论的。如若随意转移职权，就会破坏权力配置背后的对应关系。从权宜调整，动态稳定在有效治理体系中的地位来看，如果缺乏权宜调整手段，权力结构就会僵化，以致减损治理的有效性。

当然，为实现这一功能，就必须构建有效的授权评价、总结和反思机制。授权的合宪性分析框架，由以下五个思考层次构成并逐次展开： （一）所授之权为自身之权 所授之权为自身享有之权，是题中应有之义。这种功能是授权之所以构成宪法规范机制的理据所在。

在程序结构上，保证试点启动由民主决定，试点过程接受民主控制，试点效果交由民主检验，试点方案最终由民主通过，就可在具体事务上实现民主正当和有效治理的耦合。就此而言，授权顺应功能适当原则的指引，以职能实现最优化为导向，在机制上以确定性的宪法决定完成了权力混合领域的职权分配，从而快速澄清模糊状态，实现具体事务的有效治理。全国人大常委会授出《宪法》第67条未明文列举的职权，应当担负论证责任，必须首先说明所授出的这项职权与其属性和功能相一致，是自身职权。所以，在该判断层次，要考察全国人大及其常委会的授权界限，否则可能会出现越权授权。

为促进授权的精细化建构，还须根据功能适当原理对试点机关、地区和层级等具体方案进行细致考量： 1.试点机关的确定。这一变革的核心要义在于，通过特定机制的构造，确保行政权以相对便宜方式获得立法权能的同时，又不会损害到民主性。

如果这种变革能够达到预期效果，授权就有可能从权力配置的例外，变成权力结构为回应实践发展而进行自我调适的内在机制。这一点主要适用于对国务院的授权，须具体考虑国务院哪些部门适合承担具体试点工作。基于职能实现的需要，部分国家机关也配置有其他国家机关的职能。如若随意转移职权，就会破坏权力配置背后的对应关系。

宪法专属事项是人民关于国家的根本性决断，不属于全国人大的职权范围。倘若我们把授权改革试点视为一种适应实践发展需要的行政扩张，那么我们就应将其置于民主正当性的宪法约束和调控之下。2.局部与整体的反思性平衡功能。法律保留分为绝对法律保留和相对法律保留。

在我国宪法体制中，民主正当价值主要落实在人民—人民代表大会—国家机关组织体制。民主控制包括实体和程序两个维度：就实体而言，授权应明确试点工作所应遵循的基本原则，明确任何试点不得与基本原则相抵触。

所以，宪法在设置国务院职权时，保留了较多与全国人大常委会重叠和交叉的领域，只是根据层级、决定范围的不同进行了适度区分。依据《立法法》第9、13、74条，全国人大及其常委会的授权主要包括三种类型：一是授权国务院就未制定法律的行政管理事项先行制定行政法规。

其制度效果有以下两点：一是通过理由说明的合理化，促进授权理性化，摒弃概括性的一揽子授权模式。无论是从性质还是从功能考虑，此类职权均不可授出。一方面要求将授权可能引发的宪法影响全部涵括进来接受讨论，另一方面更要求以流程化判断确定各个层次的讨论焦点，逐次讨论，避免混淆或遗漏，最终形成可接受检验的规范化判断。对中央而言，通过在一定区域进行试点，在降低改革风险的同时，也通过对改革措施有效性的证明，消除了制度变化给人们带来的恐惧和不安，从而使一项制度改革更容易被大众所接受。改革试点工作是专业性极强的事务，高度依赖专业理性和实践经验。授权改革试点首先立足于有效治理的考虑。

授权明确性原则是各国通用的用以约束被授权机关、控制行政立法的法治原则，是对概括性授权、一揽子授权或空白授权的否定。基于事项、职权与机关相匹配原理，在授权时，应当厘清改革事项所涉各项职权及其对应政府部门，明确各部门试点权限和职责。

授权的明确性内含着有关授权合理性的理由说明结构。在授权规范化进程中，经由程序实现民主控制、以程序要求规范改革进程、通过民主审议推动试点实效，是一个重要的理论和实践命题。

超出此领域，授权便可能给合理分工带来不利影响。然而，产生这一实效的前提是，该宪法性法律没有破坏宪法的整体性，且维持了宪法的同一性和连续性。

如果能够意识到授权并非简单的个别职权转移，那么，任何一个负责任的授权决定的作出，都不会局限于个别职权，而是着眼于个别职权对宪法整体性的影响，再转而对该个别职权转移进行基于宪法整体性的自我反思。授权引发的职权转移，不仅在形式上打破了稳定的权力分工结构，更实质性地影响到了权力配置关系。如上所述，我国宪法注重有效治理，在权力结构中预留了进行权宜调整以适应经济社会发展的宪制空间。此外，授权对立法和行政关系的改变，以及这种变化带来的对权力配置民主价值的影响，是任何国家宪法权力结构都不能回避的问题。

权力混合的形成，主要有三个原因：（1）宪法在制定时难以实现权力的绝对清晰划分，因而在部分领域选择留白，有待理论和实践发展来不断清晰化。从上述三个规范性要求的关系来看，合理分工构造了权力配置的基础格局，协调配合是权力结构运行的正常状态，而权宜调整则是在权力配置基础格局已确定前提下，权力结构在面对重大变化或复杂情况时的应对手段。

法律的绝对保留主要是基于事项重要性的考虑。为提高治理绩效，就要保证权力结构的开放性，以主动适应并引领经济社会的发展。

宪法保留是指某些关涉国家根本的事项专属于宪法，只能由宪法进行规定，即宪法专属。不过，这一路径未回溯到授权的宪法基础这一事物的本质来思考授权的宪法依据，将授权与立法行为相混淆，导致其真实宪法属性隐晦不明。

这种情况下，内容再明确，也不能说明授权内容的合宪性。这是授权实质法治功能的体现。为消除权力混合导致的模糊状态和争议，同时也为尽快确定更适合达成目标的职权机关，宪法设置相应机制，以明确权力混合时的职责归属。权力机关要实现正确决策，就必须充分倚重这种功能优势，但为防止专业理性排斥民主安排，还须设置对专业理性的民主控制机制。

但如若没有一种稳定而明确的可预期规则来加以规范的话，这种驱动就极有可能制造一种新的地方无序竞争。当然，授权须将自身置于宪法为权宜调整所设定的规范约束之下，如此，不仅不会挑战和破坏合理分工，反而还可形成对合理分工的动态补足，彰显其宪制正当性。

不过，应当注意，不同权力在分工基础上的各司其职，是任何权力结构得以维系的前提。但宪法修改关系重大，为保证足够慎重，可以先行开展局部试点，这也是宪法变迁的重要路径。

三、授权在宪法权力结构中的定位 授权具有现实必要性，但却可能给宪法权力结构带来不利影响。一方面，法律保留原则是立法和行政关系、中央和地方关系的调节器，在当代立法与行政关系更多强调协作的背景下，法律保留原则更为关注对行政的民主控制。

(责任编辑：密云县)